Claudio Rodríguez Díaz.
Área Desarrollo Local y Participación. ICAL.
En febrero del presente año se realizó la promulgación de la ley 20.500, de asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. En sus aspectos centrales se puede señalar que representa la síntesis de la medida de lo posible en materia de participación, en cuanto la correlación de fuerzas en el congreso no permite contar con un cuerpo legal que de cuenta de mejores formas de participación que pueda fomentar el Estado. Aún así, abre un espacio que requiere de la organización activa de dirigentes y actores sociales, para organismos consultivos que serán clave para el control que establezca la ciudadanía en los ministerios y servicios públicos, pero sobre todo en cómo se dinamiza el control ciudadano en las municipalidades, a un año de las elecciones de los denominados gobiernos locales.
Ley de asociatividad y participación ciudadana en el control de la gestión pública.
En lo central el cuerpo legal plantea que el Estado tiene el deber de promover la asociatividad de la sociedad civil, así como genera algunos instrumentos como son la creación del Consejo Nacional de la Sociedad Civil y los Consejos Regionales. Estas instancias son de promoción de la asociatividad y participación ciudadana y cuenta con un instrumento específico para su fomento, como es el Fondo para el Fortalecimiento de las organizaciones de interés público. No obstante, son espacios aún muy mediados por el peso del gobierno, en tanto son presididos por las autoridades del Estado y tienen paridad entre representantes de gobierno y sociedad civil.
Por otra parte, en el eje referido a la participación, la ley consagra la participación de la ciudadanía como un derecho, que se expresa en lo fundamental en el control que ésta debe tener en las políticas públicas. Para ello mandata a los distintos organismos del estado a generar espacios concretos de participación. En el caso de los ministerios se crean los Consejos Consultivos de la Sociedad Civil. Ello implica el que los distintos servicios tienen la obligación de promover la participación que considere la consulta a la ciudadanía en materias de planificación y gestión así como dar cuentas públicas de su trabajo. En el caso de los municipios se crea la figura de los Consejos Comunales de la Sociedad Civil, que reemplazan a los actuales Consejos Económicos y Sociales -CESCOS- como espacio de participación para el desarrollo a nivel local.
Desde una perspectiva analítica y crítica, se puede señalar que lo central es que define el rol consultivo de la sociedad civil, es decir, de los dirigentes y organizaciones sociales. Ello da continuidad a la matriz participativa, más bien de baja intensidad e instrumental, de carácter informativo y consultivo, que ha acompañado a las políticas sociales de los gobiernos de la concertación, con el cierto beneplácito de la derecha.
No obstante dicha limitante, abre un espacio de incidencia para los actores sociales, que implica el despliegue de voluntades organizativas y políticas de las organizaciones y ciudadanía, por poder influir y ganar espacios de participación sustantiva en la gestión pública. En este sentido, el rol de los dirigentes sociales y políticos a nivel local es primordial. De igual modo, el rol organizativo y facilitador que puedan jugar los actores políticos con voluntad democrática, como son en el plano municipal los alcaldes y concejales.
Por otra parte, para implementar la nueva estructura participativa institucional, la ley fija ciertos plazos para la constitución de los Consejos Consultivos como de los Consejos Comunales. En el caso de los primeros, el Reglamento lo debe fijar cada repartición ministerial –la ley estipula plazo el 16 de Agosto pero no define su forma de elaboración- y el Consejo Consultivo debe conformarse a más tardar un año de la entrada en vigencia de la ley, es decir, en febrero de 2012. En este sentido destaca que debe ser plural, participativo y diverso. Por su parte, a nivel municipal, la ley es más clara y establece como plazo para la constitución de los Consejos Comunales 240 días desde su promulgación – 16 de Octubre- y el de los Reglamentos que los regirán el próximo 16 de agosto -180 días-, lo que da cuenta de la urgencia de revisar su estado actual.
Se necesita una implementación participativa de los Reglamentos Municipales de la ley 20.500.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades -18.695- se genera durante la dictadura y constituye uno de los espacios de amarre institucional que se heredó del período. Si bien ha habido algunos cambios con las reformas implementadas durante los gobiernos de transición –principalmente en materia de elecciones de alcaldes y concejales- en lo central refleja la debilidad y estancamiento del proceso de descentralización política del país. En lo esencial, sostiene dos ideas políticas que no varían el mapa de incidencia hegemónica de las élites: entrega toda la facultad de decisiones a la figura del alcalde, concentrando el poder en su persona, en detrimento de las atribuciones de los concejales y de las organizaciones, comunidad y actores locales. A su vez, concibe el municipio como un órgano de administración local, como intermediación entre el centro y la periferia estatal, pero no como un espacio de gobierno, que permita promover el desarrollo local, ni menos donde los actores comunales desplieguen su rol político, de forma que les permita influir en las decisiones que afectan su calidad de vida, desarrollo y entorno cotidiano.
En este sentido, caracterizada la debilidad estructural del mapa local, poder participar de forma protagónica de los Consejos Comunales de la Sociedad Civil que promueve la ley 20.500, constituye una tarea política primordial. Pero para ello, es necesario que los Reglamentos de Participación –que deben realizar los municipios y que debe conocer y aprobar el Concejo Municipal- permitan una participación real y no meramente nominal de los actores locales y comunidad, que termine reduciendo el impacto de los nuevos Consejos Comunales a la voluntad de los alcaldes, como ya sucedió en los últimos dos lustros con los Consejos Económicos Sociales Comunales, los CESCOS.
En el mes reciente de junio, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y su división municipal, entregó el Reglamento tipo para que los municipios puedan orientarse en este período del la implementación de la ley. Una primera revisión en la RM nos indica que este tema claramente no está instalado en la agenda de los municipios. Se podrá alegar desconocimiento o falta de voluntad de abrir espacios reales de participación. Más allá de las apreciaciones técnicas y políticas, lo importante es que el riesgo para la democratización de la gestión municipal y de la profundización de la democracia comunal es enorme, en tanto la adscripción al Reglamento tipo de la SUBDERE es una limitante a los posibles espacios de participación que abre la nueva ley.
En dicho sentido, se hace necesaria la articulación de los actores sociales y políticos a nivel local, de forma de asegurar que los Reglamentos Municipales que regularán los Consejos Consultivos se conformen de manera abierta a la comunidad y asegurando la opinión de ésta respecto de su funcionamiento y atribuciones. Solo de dicha forma se puede asegurar que la conformación de los Consejos Comunales tendrá un impacto en la profundización de la democracia en el espacio local, asegurando la necesaria autonomía de estos organismos, la pluralidad de sus integrantes, así como operativizando sus atribuciones en materias de participación. En este sentido, el articulado debe asegurar al menos:
v Participación del alcalde en el Consejo. El alcalde –como indica la ley- debe presidir este espacio, y se deben buscar formas de asegurar su concurrencia y por tanto el espacio de interlocución política del Consejo.
v Respeto del carácter representativo de la sociedad civil. La representación pública del Consejo debe recaer en la vicepresidencia, pues no es entendible que el alcalde represente ante la comunidad a la sociedad civil.
v Asegurar la participación de actores gremiales y sindicales en el Consejo, procurando alcanzar 1/3 de su conformación, como establece la ley, lo que asegura amplitud y peso político al Consejo Comunal. Ello, de igual forma y tal como deben ser parte del Consejo representantes de organismos territoriales, funcionales y de interés público de la comuna.
v Funcionamiento mensual del Consejo, de forma que pueda dar continuidad al trabajo y no se transforme en un mero receptor de información.
v La autoconvocatoria del consejo con 1/3 de sus integrantes, lo que permite darle autonomía respecto de la gestión del alcalde y mayor flexibilidad ante las necesidades y coyuntura en la comuna.
v Asegurar mecanismos concretos de participación ciudadana en la gestión local, particularmente en el diseño y seguimiento de los PLADECO, en la generación de Presupuestos Participativos y en la definición del Plano Regulador y sus modificaciones o seccionales.
v Instaurar el Plebiscito Comunal como mecanismo resolutivo de materias estratégicas para el desarrollo comunal
v Indicar materias y plazos consiguientes en que se deberán establecer consultas ciudadanas
v Mandatar (y no sugerir o solicitar) con 2/3 de sus integrantes a la realización de los Plebiscitos o Consultas Ciudadanas, según se requiera.
En síntesis, es necesario impulsar un proceso movilización social y ciudadana amplio, que converja y fortalezca los espacios de participación que esta ley no asegura. La posibilidad de ejercer incidencia en el gobierno local, así como en la gestión de políticas locales y sectoriales, requiere del protagonismo de la ciudadanía en la generación participativa de los Reglamentos, posibilitando espacios reales de toma de decisiones para los actores sociales. En este camino, es necesario tensionar los espacios de representatividad desde la lógica participativa. Ello aportará a democratizar nuestra sociedad y a generar sujetos sociales que puedan transformarla. A le vez permitirá promover una cultura participativa y deliberativa que contrarreste la lógica paternalista y clientelar que ha ejercido la derecha y parte de la propia concertación en la relación con la ciudadanía. Aprovechar la coyuntura que abre la implementación de la ley 20.500 puede ser un aporte en dicho objetivo, procurando avanzar hacia una democracia participativa y generando condiciones favorables para que las elecciones de autoridades municipales del año próximo recojan y canalicen propuestas desde los propios actores comunales. Así, la conformación democrática, amplia, plural y autónoma que adquieran los Consejos Comunales será clave para una correlación de fuerzas que promueva un escenario favorable para el mundo popular de cara a las futuras elecciones municipales.
Atribuciones de los Consejos Comunales de la Sociedad Civil:
• El Concejo debe pronunciarse, a más tardar el 31 de marzo de cada año, a solicitud del consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil, sobre las materias de relevancia local que deben ser consultadas a la comunidad por intermedio de esta instancia, como asimismo la forma en que se efectuará dicha consulta, informando de ello a la ciudadanía,
• Informar a las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional; a las asociaciones sin fines de lucro y demás instituciones relevantes en el desarrollo económico, social y cultural de la comuna, cuando éstas así lo requieran, acerca de la marcha y funcionamiento de la municipalidad, de conformidad con los antecedentes que haya proporcionado el alcalde con arreglo al artículo 87.”
• la ordenanza deberá contener una mención del tipo de las organizaciones que deben ser consultadas e informadas, como también las fechas o épocas en que habrán de efectuarse tales procesos. Asimismo, describirá los instrumentos y medios a través de los cuales se materializará la participación, entre los que podrán considerarse la elaboración de presupuestos participativos, consultas u otros.”
• El alcalde deberá informar al consejo acerca de los presupuestos de inversión, del plan comunal de desarrollo y sobre las modificaciones al plan regulador, el que dispondrá de quince días hábiles para formular sus observaciones.
• Con todo, en el mes de marzo de cada año, el consejo deberá pronunciarse respecto de la cuenta pública del alcalde, sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales, así como sobre las materias de relevancia comunal que hayan sido establecidas por el concejo, y podrá interponer el recurso de reclamación establecido en el Título final de la presente ley.
Otras modificaciones que promueve la ley 20.500 a la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
• Regula el funcionamiento de las OIRS.
• Regula los plebiscitos comunales:
• rebajando la cuota para la convocatoria ciudadana de un 10 a un 5%.
• 2/3 del Consejo Comunal puede convocar a plebiscito en materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del plan comunal de desarrollo, a la modificación del plan regulador o a otras de interés para la comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal
Modificaciones en la ley Nº 19.418, sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias
• Las uniones comunales de juntas de vecinos y las uniones comunales de organizaciones comunitarias funcionales podrán agruparse en federaciones y confederaciones de carácter provincial, regional o nacional.
• Rebaja la cantidad de directores de las organizaciones territoriales y funcionales (de 5 a 3 miembros) y aumenta los años de vigencia de la directiva, de 2 a 3 años de duración.
• Estipula la incompatibilidad para ejercer cargos en las directivas: “No podrán ser parte del directorio de las organizaciones comunitarias territoriales y funcionales los alcaldes, los concejales y los funcionarios municipales que ejerzan cargos de jefatura administrativa en la respectiva municipalidad, mientras dure su mandato.”
¿Quiénes integran el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil?
• Es elegido por representantes de organizaciones comunitarias (funcionales y territoriales) y organizaciones de interés público de la comuna.
• Pueden integrarse organizaciones gremiales y sindicales de interés para la comuna.
• Sus integrantes son entre el doble y triple de componentes, respecto al Concejo Municipal.
• Se reúne a lo menos 4 veces al año.
• El consejero es elegido por votación y dura 4 años.
• El Consejo Comunal se puede autoconvocar por 1/3 de los consejeros.
• Preside el Alcalde. El Vice-pdte. es elegido por votación de los consejeros.
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